The dehumanization of Europe is on the march.

Paul Taylor

Capitulating to populist anti-immigration politicians, European Union leaders are pulling up the drawbridge to migrants fleeing war, famine and poverty in Africa and the Middle East.

The cries of those drowning in the Mediterranean trying to reach Europe were drowned out at the EU summit last week by the sound of the Continent’s leaders washing their hands of the misfortune of asylum seekers to save their political skins.

In the name of “breaking the business model of smugglers (and) preventing tragic loss of life,” the EU drew up plans to prevent boats leaving North Africa for Italy, Malta and Spain and to send back migrants plucked out of the water to be interned in the country from which they sailed.

Go home and stay home — that was the message, crafted in the dead-handed bureaucratic prose of an EU summit communiqué. And if you got ashore before the shutters came down, then stay put, preferably behind barbed wire, and don’t even think of moving north to a country where you might get a job and a roof.

Such was the price for temporarily saving German Chancellor Angela Merkel’s job, momentarily appeasing Italy’s new far-right interior minister, Matteo Salvini, and convincing Austria’s ruling conservative/hard-right coalition to keep Alpine border crossings open for now.

It certainly won’t solve the humanitarian and demographic pressures behind migration. And it may not be sufficient as a political fix either. Indeed, hard-liners are already baying for more.

Three years ago, Merkel opened Germany’s borders to a wave of refugees and migrants, mostly from Syria’s civil war, saying “We can manage this.” Now, Europe has decided it cannot manage even a much smaller flow of migrants — arrivals are 95 percent down from the October 2015 peak, according to official EU figures — and is prepared to go to great lengths to stop it.

It’s hard to dispute Philippe Lamberts, the Belgian floor leader of the Greens group in the European Parliament, who said EU leaders had effectively buried the right to asylum in Europe.

“From now on, it will be virtually impossible to submit an asylum request on European soil,” Lamberts said of the summit outcome. “Far from blocking the road to the extreme right, as some still try to pretend, the heads of state and government have adopted its program.”

Three years after a picture of a drowned infant on a Turkish beach triggered an outpouring of solidarity across the Continent, many Europeans have grown desensitized to migrant beggars and rough-sleepers in their streets and subways, including children. For weeks, a squalid tent-camp for homeless migrants beside the Canal Saint-Martin co-existed with Parisian hipsters enjoying a drink at an open-air bar a few meters away. And then, the police arrived one morning to take the migrants away.

The EU’s political leaders too have developed a thick skin of indifference, hardened by their fear of populists at the palace gates, or within its walls.

At the EU summit, they enriched the lexicon of euphemisms for detention camps with a new treasure of imagination, calling for the creation of “regional disembarkation platforms” outside the bloc. There, people fished out of the Mediterranean trying to reach Europe would be parked, preferably with a fig leaf of United Nations supervision, while their suitability to request asylum is summarily examined.

As for those migrants who manage to reach Europe, the summit statement justifies locking them up with another semantic smokescreen of multiple-clause Euro-gobbledygook:

“On EU territory, those who are saved, according to international law, should be taken charge of, on the basis of a shared effort, through the transfer in controlled centers set up in Member States, only on a voluntary basis, where rapid and secure processing would allow, with full EU support, to distinguish between irregular migrants, who will be returned, and those in need of international protection, for whom the principle of solidarity would apply.”

The EU’s creeping embrace of policies long advocated only by the extreme right follows the widespread adoption of its vocabulary by mainstream politicians.

In April, French Interior Minister Gérard Collomb, a former Socialist, told parliament that some regions of France were “submerged under the flows of asylum seekers” — an image popularized by far-right Marine Le Pen. If lawmakers don’t adopt his restrictive asylum and immigration bill, Collomb warned, harder men would impose more brutally efficient measures with less humanity.

Center-right European Council President Donald Tusk used an almost identical argument to justify the measures he put to the EU summit. “Some may think I am too tough in my proposals on migration. But trust me, if we don’t agree on them, then you will see some really tough proposals from some really tough guys.”

Words like these feed the Continent’s crocodiles, but they do not sate their appetites.

Merkel’s domestic challenger, Interior Minister Horst Seehofer of her Christian Democrats’ Bavarian CSU sister party, who had threatened to close German borders unilaterally to asylum seekers registered in another EU state, raised the stakes by declaring the Brussels deal inadequate and threatening to walk out on her. Merkel and Seehofer agreed a compromise late Monday under which Berlin will establish transit zones along Germany’s southern border to allow for accelerated deportations of refugees who are not entitled to seek asylum in the country.

Italy’s Salvini, who has barred rescue ships carrying migrants from docking in Italian ports and called for a census of Roma in his first weeks in office, said Italy would not set up such “controlled centers” or take back asylum seekers if they travel on to other EU countries.

Having successfully defied an EU decision requiring them to accept a mandatory quota of refugees to help share the burden, the four Visegrad countries of Central Europe thumbed their noses at Merkel and Brussels, saying they would not take in any asylum seekers voluntarily either.

Even Merkel sounded skeptical that the agreed steps would be implemented. Too many governments, agencies and international organizations would have to cooperate to make the “disembarkation platforms” and “controlled centers” work. Cynical politicians have more interest in stoking public fear and passing the buck than in collaborating on solutions.

As they chase their populist challengers, Europe’s leaders are straying ever further from the humane values they proclaim in lofty declarations.

“European leaders should not abandon these values to obtain a short-lived, late-night fix,” said Michael Leigh, former head of the European Commission’s enlargement department and now a professor of European studies at Johns Hopkins graduate center in Bologna, Italy.

“Rounding up migrants, fleeing war, conflict, persecution, drought or poverty, and putting them behind bars should have no place in a continent that has lived through the tragedies of the 20th century.”

Europe can no longer claim the moral high ground from which to condemn U.S. President Donald Trump for building a wall along the border with Mexico to keep migrants out.

If the EU could have built a wall across the Mediterranean Sea, it would have done so by now.

Politico 7.3.2018

Das Recht auf Asyl

Der Vorschlag, Asylsuchende doch einfach direkt an der Grenze abzuweisen, ist als politisches Material erstaunlich langlebig. Erstaunlich, weil das Recht dem Vorschlag so eindeutig entgegensteht. Das Europarecht steht ihm entgegen, in Form der Regelungen der Dublin-Verordnung. Wenn man die ändern oder missachten möchte, steht dem Vorschlag immer noch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) entgegen, mit dem Verbot der Kollektivausweisung nach Art. 4 Zusatzprotokoll IV. Und falls die entsprechenden Fraktionen überlegen, aus der EMRK auszutreten, steht der Zurückweisung von Flüchtlingen an der Grenze auch noch die Genfer Flüchtlingskonvention und das Völkergewohnheitsrecht entgegen, mit dem Refoulement-Verbot und der deklaratorischen Natur der Flüchtlingsanerkennung. Insofern wäre politische Energie besser investiert, indem über rechtskonforme Vorschläge der Gestaltung von Flüchtlingsschutz diskutiert wird.

Die Regeln der Dublin-Verordnung

Die Staaten der Europäischen Union haben sich entschieden, Asylverfahren und Flüchtlingsschutz gemeinsam zu regeln. Das ist kaum anders denkbar angesichts des Schengenraums, in dem es keine Kontrollen an den Binnengrenzen mehr stattfinden. So finden sich die Vorvorgängerregeln der Dublin-Verordnung bereits im Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990. Dass Asyl auf Ebene der EU geregelt wird, ist in anderen Worten eng verbunden mit dem Kern dessen, was für viele Bürgerinnen und Bürger Europa ausmacht – das Unsichtbarwerden von Grenzen.
Art. 78 AEUV führt die Regelungskompetenz der EU bezüglich Flüchtlingsschutz aus, dort findet sich unter Absatz 2, Buchstabe e die Vorgabe, Zuständigkeitsregeln zu erlassen. Das ist passiert in Form der Dublin-Verordnung. Die Dublin-Verordnung wiederum hat zwei Kernanliegen. Einerseits soll „forum-shopping“ vermieden werden, Schutzsuchende können sich nicht aussuchen, wo sie ihren Asylantrag stellen. Andererseits soll sichergestellt werden, dass Schutzsuchende einen Ort haben, wo sie vorläufig aufgenommen werden und wo ihr Asylantrag bearbeitet wird. „Refugees in orbit“ sollen vermieden werden, bzw. dass Asylsuchende zwischen den Interessen von Staaten zerrieben werden. Nun kann man streiten, wie gut die Dublin-Verordnung diese Ziele erreicht. Es mangelt nicht an Kritik. Aber die Dublin-Regeln gelten und sie sollten gelesen werden vor dem Hintergrund dieser Ziele.
Weshalb also stehen die Dublin-Verordnung und allgemeiner ein gemeinsames Zuständigkeitssystem der Idee entgegen, Personen an der Grenze abzuweisen? Weil es ein Verfahren gibt, in denen diese Zuständigkeitsverteilung geprüft wird.
Art. 3 Dublin-Verordnung spricht von der Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz – diese Prüfung ist die inhaltliche Prüfung, ob die Personen als schutzberechtigt anerkannt ist. Diese Prüfung ist die chronologisch zweite: zunächst muss geprüft werden, welcher Mitgliedstaat für die inhaltliche Prüfung zuständig ist. Daher spricht Art. 3 Abs. 2 Dublin-Verordnung vom „die Zuständigkeit prüfende[n]“ Mitgliedstaat. Diese chronologisch erste Prüfung der Zuständigkeit möchten die „Flüchtlinge an der Grenze abweisen“-Vorschlager vermeiden. Sie ist aber Grundlage der Dublin-Verordnung: eine Zuständigkeitsregelung, bei der die Zuständigkeit nicht geprüft sondern an der Grenze vermutet wird, wäre eine Farce. Die Prüfung der Zuständigkeit ist in der Dublin-Verordnung selbstverständlich verankert, so auch explizit in den Verfahrensgarantien der Art. 4 bis 6. Und die Prüfung der Zuständigkeit ist eben unverzichtbar, um zu vermeiden, dass Flüchtlinge hin- und herverwiesen werden und kein Staat die Zuständigkeit akzeptiert.
Nun mögen die Vorschlagenden einwenden, dass regelmäßig Deutschland nicht der nach Kapitel III Dublin-Verordnung zuständige Staat ist. Und dass es gleichzeitig so schwierig ist, Personen an andere Mitgliedstaaten zu überstellen – insbesondere seitdem der EuGH die Fristen dafür im Urteil Mengesteab eng ausgelegt hat. Was ist also mit dem Ziel, „forum shopping“ zu vermeiden? Erstens ist nicht auf Grund der geographischen Lage klar, dass Deutschland nicht zuständig wäre. Es gibt neben dem Kriterium des ersten Eintritts in die EU zahlreiche weitere, vorrangige Zuständigkeitsregeln in den Artikeln 8 bis 12 Dublin-Verordnung. Zweitens enthält die Verordnung die Pflicht, das Asylverfahren zu übernehmen, wenn in dem eigentlich zuständigen Mitgliedstaat systemische Mängel im Asylverfahren und den Aufnahmebedingungen bestehen (Art. 3 Abs. 2). Das reagierte auf die Rechtsprechung seit M.S.S. gg. Belgien und Griechenland (EGMR) und N.S. (EuGH).
Es ist also nicht klar, wenn eine Person an der Grenze steht, ob Deutschland für die inhaltliche Prüfung des Asylantrags zuständig ist. Daher muss erst die Zuständigkeit geprüft werden. Herr Dobrindt liegt falsch, wenn er meint, dass ein Blick in die Fingerabdruckdatei Eurodac diese Prüfung ersetzen könnte. Eurodac erkennt Personen. Die Rechtslage erkennen Richter. Zum Glück. Bei allen Problemen, die man ihr vorhalten kann, transportiert die Dublin-Verordnung diese wichtige Entscheidung: Dass es letztlich um den Schutz von Personen geht. Deren Wohl ist gegen die Interessenskonflikte der Mitgliedstaaten abzusichern und so sehen die Regeln vor, dass in jedem Fall ein Staat zuständig bleibt. Deshalb ist ein Abweisen von Personen an der Grenze unter EU-Recht schlicht unzulässig.

Verbot der Kollektivausweisung

Auch in einer Welt ohne EU-Recht wäre der Vorschlag, Personen an der Grenze ohne Verfahren abzuweisen, nicht mit dem Recht vereinbar. Im Art. 4 des von Deutschland ratifizierten IV. Zusatzprotokoll der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) findet sich das Verbot der Kollektivausweisung. Diese gilt auch für Zurückweisungen an der Grenze (so der EGMR in Fall N.D. und N.T., para. 104). Das heißt, Personen dürfen nicht pauschal abgewiesen werden, ihre individuellen Umstände müssen zur Kenntnis genommen und berücksichtigt werden. Das ist weniger als die Vorgaben der Dublin-Verordnung, welche ein spezifisches Verfahren der Zuständigkeitsprüfung verlangen. Aber bereits durch das Verbot der Kollektivausweisung wären Zurückweisungen mit vorgefertigten Begründungen, die sich nur nach der Nationalität des Asylsuchenden oder nach einem Eurodac-Treffer richten, unzulässig.

Das Refoulement-Verbot und die deklaratorische Natur der Anerkennung als Flüchtling

Schließlich trifft der Vorschlag von Alexander Dobrindt auch im allgemeinen Völkerrecht auf Hindernisse. Das Verbot, Flüchtlinge zurückzuweisen, das Refoulement-Verbot, gilt nach Art. 33 Abs. 1 Genfer Flüchtlingskonvention sowie völkergewohnheitsrechtlich und ebenfalls bereits an der Grenze. Nun geht es um eine Zurückweisung in Nachbarländer Deutschlands, nicht in die Staaten, aus denen Personen geflohen sind. Aber das Refoulement-Verbot erfordert auch, sicherzustellen, dass eine Person nicht Opfer einer Kettenrückschiebung wird. Abgewiesen werden darf also nur, wenn sicher ist, dass die Person nicht in dem anderen Staat ebenso zurückgewiesen wird. Insofern verbleibt von dem Prinzip auch mitten in Europa ein wesentlicher Gehalt: der Staat muss genau hinschauen. Das geht gerade nicht mit pauschaler Abweisung an der Grenze.
Gilt das Refoulement-Verbot nur für Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)? Im Ausgangspunkt gilt es für sie – aber vor einem Verfahren kann niemand wissen, ob es sich bei Personen um Flüchtlinge im Sinne der GFK handelt. Insofern entfaltet das Prinzips seine Schutzwirkung unabhängig von einer später erst festzustellenden Flüchtlingseigenschaft. Dies bildet die Kehrseite der deklaratorischen Natur der Anerkennung als Flüchtling (siehe UNHCR Handbook, para 28): Als Flüchtling zu schützen ist eine Person schon bevor der Staat über ihren Schutzstatus befinden konnte. Ja, das bedeutet, dass auch Personen zu schützen sind, die später nicht in die Kategorie des Flüchtlings oder der subsidiär Schutzberechtigten fallen. Ja, das bedeutet, das Personen vorläufig aufgenommen werden müssen, bei denen sich später herausstellt, dass sie keinen Schutzanspruch haben. Die Unsicherheit, welche an der Grenze besteht, soll dem Recht nach vom Staat getragen werden, der ein Verfahren betreiben kann. Sie soll nicht von den Asylsuchenden getragen werden, die allenfalls zu Unrecht und ohne anderen Ausweg abgewiesen werden. Diese Verteilung, die das Recht vornimmt, verlangt dem Staat etwas ab. Aber sie ist richtig, denn das Flüchtlingsrecht hat zum Ziel, Menschen vor Verfolgung zu schützen – nicht Staaten vor Menschen.

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem hat Mängel, ohne Frage. Aber es enthält mit der Dublin-Verordnung eine Grundentscheidung, die wesentlich ist: Jeder Asylsuchende in der EU soll irgendwo Zugang zu einem Verfahren bekommen. Die Grundentscheidung der Dublin-Verordnung lautet also: Die Mitgliedstaaten können streiten, welcher zuständig ist für eine Person. Aber sie müssen dies in geordneten Verfahren tun. Damit diese Verfahren sicherstellen, dass am Ende immer ein Staat zuständig ist und Menschen nicht ohne Zugang zum Recht hin- und hergeschoben werden. Diese Grundentscheidung steht auf dem Spiel, wenn wir darüber diskutieren, ob Personen nicht einfach direkt an der Grenze zurückgewiesen werden können.

Wer die Dublin-Verordnung nur mit Blick auf den Streit zwischen Staaten betrachtet, mag die Zurückweisung an der Grenze für harmlos halten – dann wird eben einem anderen Staat die Verantwortung zugeschoben. Aber der Zweck der Dublin-Verordnung und des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist letztlich der Schutz von Personen. Dieser Schutz ist fundamental gefährdet, wenn Personen zurückgewiesen werden, ohne dass ein anderer Staat zugesagt hat, sie auch aufzunehmen. Deshalb ist das formale Verfahren, in dem die Zuständigkeit geprüft und unter Umständen ein anderer Mitgliedsstaat um Aufnahme ersucht wird, unerlässlich. Mit der Forderung, diese Grundentscheidung aufzugeben, wird über dem Zuständigkeitskonflikt der Zweck des Systems missachtet.

Das Recht ist eindeutig, wie ich in der vorhergehenden Zusammenfassung geschrieben habe. Aber es geht um mehr noch als die Frage, ob man sich völkerrechts- und europarechtskonform verhalten wird. Wenn diese Regeln von einzelnen Staaten gebrochen werden, wird das unter Umständen von anderen Staaten aufgefangen. Wenn die Staaten beginnen, diesen Rechtsbruch zu akzeptieren, dann riskieren wir mitten in Europa das, was Hannah Arendt eindringlich als absolute Rechtlosigkeit von Flüchtlingen beschreibt. Dass Personen letztlich nirgendwo Zugang zum Recht finden, dass ihnen das „Recht Rechte zu haben“ verweigert wird. Es wäre das Ende von Europas Bekenntnis zu „unverletzlichen und unveräußerlichen Rechte[n] des Menschen sowie Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit als universelle Werte“. Es wäre das Ende der Idee Europas.

Angst statt Souveränität

Isolde Charim

Angst

Angstforscher müsste man sein. Da hätte man jetzt Hochkonjunktur.

Da gibt es zum einen die nackte Überlebensangst jener, die unter Lebensgefahr aus der Todeszone fliehen, die einstmals ihre Heimat war. Dann gibt es die ganz andere Angst der Europäer: Da kann man wiederum unterscheiden zwischen der sozialen Angst vor Deklassierung und der kulturellen Angst vor dem "Fremden". Die offenen Rassisten sind nur der sichtbarste Teil davon. Zu all diesen direkten, unmittelbaren Ängsten kommt noch eine weitere hinzu - eine Angst zweiter Ordnung gewissermaßen: die Angst vor der Angst der anderen. Man täusche sich nicht - die Angst vor der Angst ist ein Hund. Sie ergreift jene, die sich selbst als wohlwollend und gutmeinend verstehen, die aber die Angst, die sie den anderen unterstellen, zu den wildesten apokalyptischen Untergangsszenarien verleiten: Sie sehen blutige Auseinandersetzungen, Aufstände, den Durchmarsch der Rechten, die Orbanisierung Europas, das Ende der Europäischen Union kommen. Zum Schluss ist dann nicht mehr klar, was die Apologeten des Untergangs des Abendlandes von den Apokalyptikern der blutigen Konfrontation unterscheidet.

In jedem Fall ist die europäische Angst, ob nun rational oder irrational, ein Indikator. Sie verweist auf ein massives Geschehen: darauf, dass die vertraute Welt, also Normalitäten, Sicherheiten infrage gestellt sind. Ich spreche hier nicht von einem kulturellen Befremden oder von ökonomischen Ängsten - all das sind auf die Zukunft projizierte Unsicherheiten. Ich spreche von dem, was bereits jetzt stattfindet: die Tatsache, dass bislang wesentliche politische Parameter, Konzepte wie Grenze oder Souveränität, infrage gestellt sind. Das kann kein Zaun der Welt wiederherstellen. "In der rührenden Ohnmacht von Politikern und Bürgern, die vergeblich nach Zäunen und Transitlagern, nach einer flotten Schließung der Grenzen rufen, spiegelt sich nostalgische Sehnsucht. Der souveräne, seine Grenzen kontrollierende und übersichtliche Verhältnisse garantierende Staat ist obsolet geworden - erst recht in Europa", so Jürgen Habermas.

Ist das jetzt der vielzitierte Ausnahmezustand? Das bedrohliche Szenario, wo der Staat von der rechtlichen Ordnung befreit ist und nur noch die Entscheidung gilt, wer Freund und wer Feind ist? Oder hat Angela Merkel vielleicht einen ganz anderen, einen gewissermaßen positiven Ausnahmezustand hergestellt - mit ihrer einsamen Entscheidung, Schengen und Dublin außer Kraft zu setzen und das Europa der Menschenrechte der Festung Europa überzuordnen, wie Etienne Balibar meint?

Aber ist Ausnahmezustand wirklich der adäquate Begriff? Gäbe es einen solchen, dann gäbe es einen Souverän, der darüber gebietet. Der ist zum Glück nicht in Sicht. Wäre es ein positiver, dann gäbe es nicht jene massive Polarisierung, mit der wir überall konfrontiert sind. Statt von Ausnahme sollten wir eher von einem anarchischen Zustand sprechen. Das ist es, was Angst macht! Nicht das bisschen kulturelle Fremdheit, auch nicht die ökonomische Unwägbarkeit, sondern das anarchische Moment dort, wo bislang Politik war. Und deshalb verhallen die Stimmen der Vernunft, die eine "Entdramatisierung" fordern, die von lösbaren Problemen, ja sogar von Chancen sprechen.